当前，中国医药创新正处于从“跟跑”向“并跑”甚至“局部领跑”转变的关键时期。2024年以来国家密集出台有关支持创新药械发展的政策文件，系统构建了覆盖研发、准入、支付、临床使用全链条的创新支持体系。

为落实相关政策，推动创新药高质量发展，更好满足人民群众多元化就医用药需求，国家医保局在2025年7月下旬至8月初短短十日内连续组织召开五场支持创新药械的座谈会，频次之高绝非偶然。

笔者将从三个维度深入剖析这一政策转向：第一、医保局频繁召开座谈会的深层意涵是什么？释放了什么政策信号？第二、如何认定创新药品器械的价值？如何实现为价值付费？第三、医保为哪些价值付费？支付边界在哪里？超出基本医保支付边界的价值该如何付费？

开门连办五场座谈会，释放了什么信号？

国家医保局在2025年7月下旬至8月初短短十日内连续组织五场医保支持创新药械系列座谈会，这一罕见的高频次政策沟通行动绝非偶然。从座谈会主题来看，涵盖了“对创新药械开展医保综合价值评价”、“医药领域新技术新产品研发应用投资”、“医保数据服务创新药研发和上市后真实世界研究”、“创新药研发现状难点发展方向”以及“投资如何更好支持创新药械”等关键议题。

表1 国家医保局五场创新药械座谈会的主要议题与成果

这种系统性的议题设置的问题导向，着眼于问题和发展，是接下来五年、十年的医保制度改革都将一以贯之遵循的。在笔者参与的“十五五”全民医疗保障规划意见征集系列座谈会中，国家医保局规划财务和法规司副司长张晨光表示编制“十五五”全民医疗保障规划有3个导向——问题导向、目标导向和发展导向。

开门决策的深层逻辑体现在参会人员的广泛代表性上。座谈会不仅汇集了国家医保局医药管理司、医药价格和招标采购指导中心、价格招采司、大数据中心等部门负责人，还邀请了相关部门负责人、中国工程院院士王广基等顶尖专家学者、医疗机构代表、医药企业高管以及金融机构专家共同参与。

这种跨界对话机制打破了传统政策制定的封闭性，积极联动多部门视角，通过凝聚产业界、学术界、投资界和临床界的多元智慧，为创新药生态系统的优化提供了更为全面的视角。

医保数据开放与价值重构成为座谈会的重要共识。中国工程院院士及相关专家对发挥医保数据“真实、及时、全面”的优势支持创新药研发表示高度期待，认为医保数据可以提供流行病学、发病率、就诊率、疾病负担、未满足临床需求、支付意愿等方面的关键信息，帮助药品研发立项从“经验判断”转向“数据驱动”，将极大节约创新的时间成本、资金投入和临床资源。

医保数据是赋能医药创新的有力手段。国家医保局大数据中心主任付超奇具体阐述了医保数据支持创新药的三重路径：在降低投资成本方面，通过数据分析精准管线布局、靶点研究、药物评估；在开拓投资前景方面，通过数据赋能药物经济学评估，加快纳入医保目录的节奏；在规避投资风险方面，发挥药品追溯信息采集应用的作用，为药企提供精准的销售策略。

座谈会释放出“医保部门旗帜鲜明支持创新药发展”的核心政策信号，并为行业提供清晰、稳定的预期。国家医保局党组成员、副局长施子海明确表示，“近些年国家医保局始终旗帜鲜明地、以积极拥抱的姿态来支持创新药，无论从价格、数据等方面工作，都在积极推进。”

并且，与以往“闭门决策”不同，医保局将基金收支结余状况等数据公之于众，实质上是向全社会表明“医保就这些钱，大家看着商量着应该怎么用”的透明治理理念。

这种“开门办医保”的做法，一方面通过信息对称促进各利益相关方形成理性预期，另一方面也借助社会监督提升政策制定的科学性与公平性。比如，多位与会代表提出的“鼓励真正具备耐心的长期资本投入早期研发与关键核心技术攻关，而非追逐短期套利”等建议，正是这种参与式治理产生的积极成果。

从更深层次看，五场座谈会的召开反映了中国医疗保障治理模式的范式转变。医保部门不再仅仅扮演“价格谈判者”、“费用控制者”的角色，而是通过构建覆盖创新全生命周期的政策支持体系，主动引导医药产业向高质量创新方向发展。这种转变既回应了创新药企业对政策环境稳定性的诉求，也体现了医保部门在多层次医疗保障体系建设中的战略谋划能力。正如“中国医疗保险”此前发布的中国药科大学医药价格研究中心主任路云教授撰稿所指出的，“中国医保改革正实现从‘被动买单’到‘主动引导’的深刻转变，通过价值购买推动产业从同质化竞争迈向真创新”。

基本医保如何认定创新药价值？

药品和医疗器械的价值认定是医保支付决策的核心基础，也是激励医药创新的关键杠杆。长期以来，我国医药市场存在“重价格轻价值”的倾向，药械的价格脱离价值本身，而是与销售流通环节紧密挂钩。近年来，诸多价格治理手段正逐渐改变这一现象，倡导“为价值付费”，并且正逐步建立一套更为科学完善的价值评估体系，充分识别和合理回报创新药械的临床价值、社会价值、经济价值和创新价值，推动从“为价格付费”向“为价值付费”的转变。

关于创新药价值认定，黄心宇阐明：支持真创新，临床效果、患者获益是基础；支持差异化创新，拓展创新宽度和深度，避免过度内卷；作为支付方，综合研判临床价值、社会价值、经济价值、创新价值。

具体来看，目前医保评估“价值”的维度包括安全、有效、经济、创新和公平，要求企业在提交申报材料时详细说明这五个方面的信息。安全和有效证据来源于临床试验和真实世界数据，经济性来源于经济学评价和预算影响分析，这三者共同形成初步的定价。创新性信息差异强调创新程度（如作用靶点突破）和专利证明；公平性包括疾病公共健康影响等，故创新和公平并没有标准的量化方式，作为价格调整因素。

医保的战略购买角色不仅是“买单者”，更是创新方向的调节器。通过不断完善价值认定方法，不断创新付费机制，建立既符合国情又与国际接轨的医药创新价值评估体系，为“真创新”提供更加精准、有力的激励，推动医药产业从同质化竞争向差异化创新的高质量发展转变。

目前来看，价值认定与付费机制的改革已初见成效。2024年新纳入医保目录的91个药品中，有33个实现了“当年获批、当年纳入”，新药从获批上市到纳入医保目录获得报销的时间已从原来的5年左右降至1年左右，约80%的创新药可以在上市2年内纳入医保支付范围。

基本医保的支付边界在哪里？

中国医疗保障体系正面临一个核心矛盾：一方面，基本医保必须坚持“保基本”的定位，确保基金可持续和群众基本医疗需求；另一方面，创新药价值涉及不同维度，不同机构以及各国学者都提出了价值评估框架，例如ESMO的金字塔、ASCO的评分系统、ISPOR的价值花，这些框架涉及到的维度也不尽相同。医保部门在努力辨别和设定机制将这些价值融合到定价中来，但出于医保“保基本”的定位，这些价值必然不可能完全被医保覆盖。

所以需分层保障。明确基本医保与其他付费方之间的边界和定位，构建功能互补、协同发展的多层次创新药支持体系。

受制于“保基本”的定位和基金可持续性要求，基本医保在支付方面不能不在“保基本”和“促创新”之间寻找平衡点，只为基本的药品、基本的诊疗项目、基本的医疗服务设施付费，并且在“基本”范围内降低报销门槛、提高报销比例，提升参保人的获得感。

而在“基本”范围之外，如体现技术个性和患者个性的“创新价值”需要被其他的支付方覆盖。当前，基本医保与商保之间的协同有着越来越多的操作实践，包括商保创新药目录、同步结算、数据支持、搭建服务平台等，既发挥医保的战略购买优势，又调动了商保的市场活力，形成多层次保障的合力。

创新药支付的资本支持体系正在形成。在投资专场座谈会上，国家医保局办公室主任朱永峰指出，2018年国家医保局成立以来，医保基金累计支出18.04万亿元，年均增速11%，从需求端支撑了人民群众就医购药需求，从供给端支撑了医药机构发展、医疗技术进步、药品创新改良和产业转型升级。

此前发布的《支持创新药高质量发展的若干措施》明确指出，鼓励商业健康保险公司通过创新药投资基金等多种方式，为创新药研发提供稳定的长期投资，培育支持创新药的耐心资本。

正如投资专场的与会人员所建议的那样，“鼓励真正具备耐心的长期资本投入早期研发与关键核心技术攻关，而非追逐短期套利；积极引导资本更理性、更精准地流向真正具备突破潜力、满足重大临床需求的创新药械领域”。

医保支持创新药械，既关乎患者健康福祉，也关乎医药产业高质量发展。五场座谈会的召开，彰显了医保部门“开门问策、集思广益”的改革决心，也为创新药械的价值认定与支付机制提供了更清晰的路径。未来，在“保基本”与“促创新”的平衡中，医保将继续完善科学评价体系，优化多层次保障，让真正具有临床价值的创新药械惠及更多患者，同时为医药行业的高质量发展注入持久动力。

创新之路，需要政策、产业与社会的共同探索；医保改革，亦将在多方智慧的汇聚中，走出一条更具中国特色的支持之路。